เลือกตั้งท้องถิ่น กลไกสลายอำนาจเจ้าพ่อ : เวียงรัฐ เนติโพธิ์
แม้การเลือกตั้งท้องถิ่นในวันที่ 20 ธันวาคม พ.ศ. 2563 จะไม่ได้ส่งผลต่อการจัดตั้งรัฐบาล แต่ก็เป็นหมุดหมายสำคัญที่น่าจับตามอง เนื่องด้วยการเลือกตั้งท้องถิ่นครั้งสุดท้ายทิ้งช่วงมายาวนานถึง 7 ปี หรือนับตั้งแต่คณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ที่นำโดยพลเอกประยุทธ จันทร์โอชา เข้ายึดอำนาจในปีพ.ศ. 2557
และถึงการเลือกตั้งท้องถิ่นจะห่างไกลจากการกำหนดนโยบายระดับประเทศ แต่ก็ปฏิเสธไม่ได้ว่าการเลือกตั้งครั้งนี้จะเป็นอีกส่วนสำคัญในฐานะข้อพิสูจน์การมีส่วนร่วมของประชาชนในระบอบประชาธิปไตยของประเทศไทยเช่นกัน
ทำไมต้องมีการเลือกตั้งท้องถิ่น
รองศาสตราจารย์เวียงรัฐ เนติโพธิ์ รองคณบดี คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย อธิบายว่าหัวใจสำคัญอย่างหนึ่งของระบอบประชาธิปไตย คือการมีส่วนร่วมของประชาชน ดังนั้นประชาธิปไตยจะสมบูรณ์ไม่ได้เลยหากปราศจากการมีส่วนร่วมของประชาชนในระดับท้องถิ่น
“ให้คนที่อยู่ในพื้นที่เหล่านั้นจริง ๆ เลือกสรรจัดการท้องถิ่นของตนเอง การเลือกตั้งระดับชาตินั้นไม่เพียงพอ เพราะการเลือกตั้งระดับชาติอาจทำให้เกิดการพัฒนาแบบกระจุกอยู่เพียงไม่กี่พื้นที่ และหน้าที่ส่วนใหญ่ของส.ส.ก็คือเป็นฝ่ายนิติบัญญัติ ที่ทำหน้าที่ออกกฎหมาย ตรากฎหมาย ผ่านร่างงบประมาณประจำปี เป็นแผนการโครงการระยะยาวที่เป็นภาพรวมมากกว่าที่จะเน้นในบางส่วนบางพื้นที่”
กล่าวคือ การเลือกตั้งท้องถิ่นเทียบได้กับการเลือกตั้งรัฐบาลน้อยในพื้นที่ย่อย เป็นการเลือกกลุ่มบริหารเพื่อสร้างการบริการที่ตอบสนองต่อการใช้ชีวิตของประชาชนในระดับท้องถิ่น เช่น ถนนหนทาง การรักษาพยาบาล การศึกษา และสภาพความเป็นอยู่อื่น ๆ เป็นต้น
รองศาสตราจารย์เวียงรัฐยังอธิบายเพิ่มเติมว่า ระบอบประชาธิปไตยนั้นเติบโตไปพร้อม ๆ กับระบบเศรษฐกิจแบบทุนนิยม และการที่จะพัฒนาทุนนิยมต่อไปได้นั้น จำเป็นต้องพัฒนาไปที่พื้นที่นอกเมืองหลวงด้วย เพราะไม่เช่นนั้นแล้วทุนและทรัพยากรจะกระจุกอยู่ในพื้นที่เมืองหลวงเท่านั้น การทำให้เกิดการพัฒนาในพื้นที่นอกเขตศูนย์กลางความเจริญ จึงเป็นสิ่งสำคัญที่จะขยายกิจกรรมทางเศรษฐกิจออกไปสู่พื้นที่อื่น
“การกระจายทุนจะนำไปสู่การทำให้ทุนนิยมเข้มแข็งขึ้น มีตลาด มีคนซื้อ มีคนผลิต การที่จะมีตลาด มีระบบการขนส่งสินค้า มีการลงทุน มีการกู้ยืมเงิน มีกลไกทางเศรษฐกิจ ก็จำเป็นที่จะต้องมี government มาจัดการและ government ที่จะจัดการสิ่งเหล่านี้ได้ดีอย่างมีธรรมาภิบาล ก็จำเป็นที่จะต้องมีการกระจาย”
เลือกตั้งท้องถิ่นสร้างเจ้าพ่อ?
มีผู้คนจำนวนไม่น้อยเข้าใจว่าการเลือกตั้งท้องถิ่นคือสาเหตุสำคัญของการเกิดเจ้าพ่อท้องถิ่น หรือเป็นตัวการทำให้เจ้าพ่อท้องถิ่นมีอำนาจมากขึ้นโดยการสร้างบารมี ผ่านไปยังฐานเสียงหรือเครือข่ายหัวคะแนน หากรองศาสตราจารย์เวียงรัฐมีความเห็นที่แตกต่างออกไป
“เจ้าพ่อท้องถิ่นเกิดขึ้นมาจากคนที่ทำหน้าที่ปกป้องคุ้มครองคนในท้องถิ่น คนที่เอาทรัพยากรที่มีอยู่ในท้องถิ่นมากระจายให้กับชาวบ้าน เพื่อที่ตัวเองจะได้สร้างความสัมพันธ์แบบอุปถัมภ์ขึ้นมาให้ชาวบ้านมาขึ้นต่อเจ้าพ่อ โดยทั่วไปเจ้าพ่อท้องถิ่นมีมานานอยู่แล้ว และในความเป็นจริงก็มีจุดกำเนิดจากระบบราชการรวมศูนย์ที่เปิดช่องให้ผู้มีอิทธิพลท้องถิ่นไม่กี่คนเข้ามาต่อรองผลประโยชน์กับรัฐราชการ”
รองศาสตราจารย์เวียงรัฐ นิยามว่า เจ้าพ่อท้องถิ่นคือคนที่มีเส้นสายกับข้าราชการชั้นสูงหรือเส้นสายกับทางราชการ และจะแลกเปลี่ยนผลประโยชน์กันโดยที่เจ้าพ่อเหล่านี้ก็เป็นคนไปรวบรวมคนในท้องถิ่นมาร่วมงานต่าง ๆ ของราชการ ซึ่งทางราชการเองก็อาจอำนวยความสะดวกแก่เจ้าพ่อท้องถิ่นในทางต่างตอบแทนหรือให้สิทธิ์ในการทำธุรกิจสีเทาไปจนถึงดำ เช่น การขายหวยใต้ดิน ทำบ่อนการพนัน หรือขายของหนีภาษี
“เป็นการสมประโยชน์ซึ่งกันและกัน ทั้งราชการก็ได้แรงงาน เจ้าพ่อก็ได้ผลประโยชน์ทางธุรกิจ และประชาชนที่สมยอมต่ออำนาจของเจ้าพ่อท้องถิ่นเองก็ได้รับการคุ้มกัน ปกป้อง และดูแลจากเจ้าพ่อ”
เมื่อเกิดการเลือกตั้งท้องถิ่นที่อาจสร้างผู้มีอำนาจในการบริหารทรัพยากรในพื้นที่กลุ่มใหม่ขึ้นมา เจ้าพ่อหรือผู้มีอิทธิพลท้องถิ่นเองก็อาจไม่ได้หายไปเสียทีเดียว แต่ผู้มีอิทธิพลเหล่านี้ต้องปรับตัว เพราะรูปแบบการใช้อำนาจและการกระจายทรัพยากรเปลี่ยนไป จากในอดีตเจ้าพ่อท้องถิ่นอาจสั่งสมบารมีด้วยการใช้เงินส่วนตัวอุปถัมภ์คนในชุมชน ซึ่งในท้ายที่สุดการใช้เงินเหล่านี้อาจติดข้อจำกัดบางประการ
แตกต่างจากภายหลังการเกิดขึ้นของการเลือกตั้งท้องถิ่น ผู้มีอิทธิพลเหล่านี้สามารถเปลี่ยนมาใช้งบประมาณแผ่นดินและเงินภาษีในการสร้างความเจริญให้ชุมชนผ่านสาธารณูปโภคต่าง ๆ ในทางหนึ่งก็ทำให้ผู้มีอิทธิพลเหล่านี้มีทรัพยากรมากขึ้นที่จะสร้างความนิยมให้ตนเองแบบไม่ต้องหลบ ๆ ซ่อน ๆ และไม่ต้องกลัวว่าจะถูกดำเนินคดี แต่อีกทางหนึ่งการเลือกตั้งก็ทำให้มีคู่แข่งปรากฎขึ้นมาได้เสมอ เพราะหากทำได้ไม่ดีพอก็จะมีคนอื่นที่พร้อมเข้ามาชิงตำแหน่งและคะแนนนิยมตลอดเวลา
ยิ่งเลือกตั้งยิ่งยิงกันน้อยลง
จากในอดีตที่มักมีข่าวการยิงหรือทะเลาะวิวาทของหัวคะแนนนักการเมืองท้องถิ่นให้เห็นกันอย่างแพร่หลาย รองศาสตราจารย์เวียงรัฐให้ข้อสังเกตที่น่าสนใจเกี่ยวกับปริมาณของความรุนแรงที่ลดลงในวงการหัวคะแนนภายหลังจากการเกิดขึ้นของการเลือกตั้งท้องถิ่น
“ณ ตอนแรกก็เป็นไปได้ที่จะเป็นเช่นนั้นเพราะความรุนแรงกับการเมืองในแง่หนึ่งก็เป็นของคู่กัน แต่มันไม่สามารถเป็นไปได้ตลอด หากสังเกตเราจะเห็นว่าความรุนแรงแบบนั้นน้อยลงทุกครั้ง ๆ เพราะผู้มีอิทธิพลเหล่านี้ก็ตระหนักว่าไม่สามารถใช้ความรุนแรงแบบเดิมได้ต่อไปแล้ว”
“กับทรัพยากรที่มากขนาดนี้สู้ทำนโยบายให้ของตนให้ดีดีกว่า หรือถ้าหากคนในเครือข่ายของตนยังดีไม่พอก็เปลี่ยนคนมาลง โยกย้ายคนมาลงมันง่ายกว่าที่จะใช้ความรุนแรงแบบดั้งเดิมที่คุณอาจจะต้องเสี่ยงคุกเสี่ยงตาราง”
ทั้งนี้การเลือกตั้งท้องถิ่นก็ทำให้เกิดมิติใหม่ที่เรียกว่าตระกูลการเมือง ซึ่งตระกูลเหล่านี้ก็ล้วนสัมพันธ์กันกับนักการเมืองระดับชาติอีกด้วย
“ในอดีตเรามักเห็นว่าส.ส. คือผู้ที่อิทธิพลสูงมากในจังหวัดนั้น ๆ แต่พอมีการเลือกตั้งท้องถิ่น ความสัมพันธ์เหล่านี้กลับเปลี่ยนไปเป็นแนวระนาบมากขึ้น กล่าวคือทั้งส.ส.และ อบต. อบจ. ไม่ได้มีใครใหญ่กว่าใครเลย เพราะแต่ละคนล้วนส่งผลถึงคะแนนเสียงของกันและกันได้ ทำให้เกิดเป็นกลุ่มตระกูลการเมืองขึ้นมา และกลุ่มตระกูลการเมืองเหล่านี้ก็เสื่อมลงได้ตามกาลเวลาหากไม่ตอบสนองต่อประชาชนอย่างเพียงพอ”
รองศาสตราจารย์เวียงรัฐ กล่าวต่อว่ามีพื้นที่ไม่น้อยที่ตระกูลผู้มีอิทธิพลเก่าลงเลือกตั้งแล้วแพ้ เพราะรูปแบบความสัมพันธ์ที่เปลี่ยนไป จากแต่ก่อนที่ผู้มีอิทธิพลเหล่านี้รับผิดชอบต่อระบบราชการ ข้าราชการชั้นผู้ใหญ่ หรือนักการเมืองระดับชาติบางคน มาเป็นการรับผิดชอบต่อประชาชน
“เพราะสายบังคับบัญชามันเปลี่ยนไปจากระบบราชการที่อุปถัมภ์เจ้าพ่อท้องถิ่น และเจ้าพ่อท้องถิ่นอุปถัมภ์ประชาชน มาเป็นประชาชนเองที่เป็นผู้มีอำนาจตัดสินใจ”
รัฐประหารทำให้ระบบอุปถัมภ์กลับมา
รองศาสตราจารย์เวียงรัฐอธิบายต่อว่าเมื่อความสัมพันธ์เชิงอำนาจเปลี่ยน ผู้มีอิทธิพลท้องถิ่นก็อาจจะไม่ได้เหลืออิทธิพลแบบดั้งเดิมอีกแล้วก็เป็นได้ เพราะระดับความนิยมที่ได้มาต้องแลกด้วยคุณภาพการบริหารและระบบที่แข่งขันกันมากขึ้น แต่สิ่งที่หยุดยั้งพัฒนาการทางประชาธิปไตยดังกล่าวก็คือการรัฐประหาร
เพราะการรัฐประหารในไทยเป็นการดึงอำนาจกลับมาสู่ศูนย์กลาง โดยเฉพาะรัฐประหารในปีพ.ศ. 2557 ที่ทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแทบไม่เหลืออำนาจอะไรในการบริหาร มีหน้าที่เพียงแค่ปฏิบัติตามที่ส่วนกลางสั่งลงไปเท่านั้น และหากใครกระด้างกระเดื่องต่อคสช. ก็มีสิทธิ์ที่จะถูกพักงาน แล้วตั้งคนมารักษาการแทน รวมทั้งการใช้คดีความข่มขู่ให้มาอยู่ฝั่งเดียวกับรัฐบาลคสช. ไปจนถึงมีการใช้มาตรา 44 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พ.ศ. 2557 ในการเปลี่ยนตัวผู้บริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) เช่นตั้งนายกเมืองพัทยา หรือ เปลี่ยนตัวผู้ว่ากทม.
“พอร้างจากการเลือกตั้งไปนานประชาชนก็จะเริ่มกลับมาพึ่งพาอำนาจแบบดั้งเดิมของผู้มีอิทธิพลท้องถิ่น หรือหันกลับไปพึ่งพาอาศัยความสัมพันธ์แบบดั้งเดิมเช่นการกลับไปหาคนเดิม ๆ ที่เคยรู้จักมา แล้วกลับมาเลือกคนเหล่านี้อีกครั้ง เช่น การกลับมาของเครือข่ายตระกูลคุณปลื้ม และตระกูลสะสมทรัพย์ หลังจากที่ก่อนหน้านี้สูญเสียความนิยมไป”
การเลือกตั้งคือเครื่องยืนยันว่าการเมืองที่เป็นทางการยังมีความหมาย
“การเลือกตั้งครั้งนี้มีความสำคัญมากในแง่ที่ว่าเป็นการฟื้นฟูประชาธิปไตย เพราะเป็นการดึงองค์กรที่เป็นทางการที่เหลืออยู่น้อยนิดให้ฟื้นขึ้นมาใหม่ หลังจากที่ถูกทำลายไปมาก เพราะสุดท้ายจุดชี้ขาดอยู่ที่ประชาชนกับนักการเมือง เนื่องจากความรับผิดชอบของผู้มีอำนาจกลับไปหาประชาชน ไม่เหมือนกับระบบราชการที่มีสายบังคับบัญชา เป็นการทำให้การเมืองที่เป็นทางการกลับมามีความหมาย และทำให้การใช้อำนาจแบบเดิมที่เน้นการอุปถัมภ์เบาบางจางหายลงไป” รองศาสตราจารย์เวียงรัฐกล่าวทิ้งท้าย
About the author
Thanapong Kengpaiboon
PLUSSEVEN phototeam
Photojournalists with a variety of interests—politics, economy, society, culture.
